El debate actual por los precios de los medicamentos debe tener en cuenta antecedentes históricos de políticas públicas regulatorias en este ámbito, que muestran la importancia de posicionar al Estado como garante del derecho a la salud. Particularmente, corresponde recordar la experiencia durante la presidencia de Arturo Umberto Illia (1963-1966), cuando el tema de los medicamentos dominó la agenda nacional.
De aquel período se puede concluir que es necesario contar herramientas de legitimidad suficientes para que el sector público le haga frente a una industria farmacéutica ligada a intereses concentrados, donde la vocación de lucro se impone respecto de un concepto de salud pública inclusiva y de calidad. En definitiva, se trata de plantear un debate firme sobre el rol de los medicamentos para consolidar su función social, corriéndolos de la concepción de simples bienes de mercado.
Cómo nació la industria
Durante la década del ’50 se realizaron inversiones de parte de capitales extranjeros que lograron poner en marcha al sector farmacéutico luego de un período de relativo estancamiento. En un contexto de reactivación, los laboratorios conformaron sus instituciones basadas en dos criterios: origen de sus capitales y afinidad.
El sector farmacéutico quedó estructurado por la Cámara Argentina de Especialidades Medicinales (CAEME), que agrupaba a los laboratorios de capitales extranjeros; y la Cámara Industrial de Laboratorios Farmacéuticos (CILFA) y la Cooperativa de Laboratorios Argentinos (COOPERALA), que aglutinaban a los laboratorios de capitales nacionales.
La primera liberación de precios
El período que se abre a partir del golpe de Estado de 1955 estuvo caracterizado por la inestabilidad política, cambios en los valores monetarios, inflación, control de cambios y una política orientada a gravar la importación de compuestos activos e insumos para la industria farmacéutica. En este marco, los laboratorios focalizaron sus esfuerzos en recomponer los precios de los medicamentos, tratando de quebrar los límites que la política peronista había impuesto durante los años anteriores.
La liberación de los precios de los medicamentos, implementada luego del derrocamiento del primer peronismo, generó una recuperación económica de los laboratorios que, estimulados por los adelantos tecnológicos en otros países, tomaron la iniciativa e incrementaron su capacidad de elaboración mientras en paralelo modernizaban sus medios de producción.
Durante esos años hubo intentos concretos por parte del Estado para contener los incrementos de precios. Ejemplo de ello fue la gestión de Héctor Nobilia al frente de la cartera de Asistencia Social y Salud Pública, en el gobierno de Arturo Frondizi. Nobilia proponía la prescripción de recetas basadas en el repertorio terapéutico nacional, dentro del cual los precios de los medicamentos alcanzaban una reducción del 75 por ciento.
La intervención estatal
En la gestión de Arturo Umberto Illia (1963-1966) se elaboró un informe sobre la incidencia de los gastos en salud para grupos familiares. Dicho trabajo demostró que para los grupos sociales de menores ingresos, los medicamentos y otros gastos en salud alcanzaban un 62 por ciento del presupuesto familiar.
Con estos datos en la mano, el Gobierno envió al Congreso un paquete de medidas mediante las cuales el Estado se involucraba directamente en el control de precios de los medicamentos. El proyecto estaba orientado a poner en discusión a los medicamentos como bienes sociales, lo cual implicaba correrlos de la categorización de bienes meramente económicos. Se trataba de una estrategia para abrir un debate necesario para garantizar el acceso a medicamentos para toda la población.
En la sesión extraordinaria del 30 de enero de 1964, se presentó el proyecto de ley cuyo argumento manifestaba la firme intención de “regular y efectuar el control del aumento de los precios de los medicamentos tanto en su etapa de producción como de comercialización”. Luego de un intenso debate de meses, fueron promulgadas las leyes N° 16.462 y 16.463. A partir de su reglamentación, el paquete de leyes conocido como “Ley Oñativia”, en referencia al ministro de Salud Arturo Oñativia, detonó un período de tensiones en el que el gobierno de Arturo Illia debió convivir a partir de agosto de 1964.
Los problemas políticos, en un contexto altamente complejo, fueron resultados de las posturas de los industriales farmacéuticos y de los intereses vinculados a los capitales extranjeros que planteaban la arbitrariedad de las normas y denunciaban el intento de dirigismo estatal.
Leyes de Illia
Con la reglamentación de las leyes, el gobierno firmó el Decreto 6508/64 mediante el cual se determinaba un congelamiento de los precios de los medicamentos retroactivo a 1963, a pesar del obvio malestar del sector farmacéutico.
La Ley 16.463 establecía el control del Estado en las importaciones, exportaciones, producción, elaboración, fraccionamiento y comercialización de los medicamentos. En el marco de esta ley, se creó el Instituto de Farmacología y Normalización de Drogas y Medicamentos, bajo la órbita del Ministerio de Asistencia Social y Salud Pública. Las funciones concretas de este instituto eran de análisis y contralor de las drogas, medicamentos y demás productos farmacéuticos. A partir de ese análisis, se debían establecer normas y condiciones tanto para la conservación como para la preparación de las especialidades medicinales. Finalmente, se promovía la investigación en el campo de la farmacología en general.
En paralelo, la otra ley que conformaba el paquete de medidas, la 16.462, otorgaba al Poder Ejecutivo Nacional la facultad de establecer normas orientadas a estructurar y organizar la producción, elaboración, fraccionamiento y logística de las especialidades medicinales. A su vez, se facultaba al gobierno nacional para regular la importación y exportación, e incluso la fiscalización de la producción.
La lupa sobre los laboratorios
El foco estaba puesto en que las medidas debían garantizar la contención y disminución de los precios de los medicamentos. Por otra parte, mediante el Decreto 9670/64 se dispuso que las empresas farmacéuticas debían presentar ante la autoridad sanitaria la estructura de costos, gastos, elaboraciones, ventas y movimientos internos, mediante declaraciones juradas correspondientes al último ejercicio comercial. A partir de estos informes se estableció un control sobre los laboratorios a través de un esquema de precios regulados, abandonando así el congelamiento inicial.
La intervención del Estado en la regulación de medicamentos implicaba un regreso a un rol más activo en materia de comercialización de especialidades medicinales. El propio Illia expresaba que la postura del Gobierno no buscaba limitar la expansión de la industria farmacéutica nacional y que se proponía impulsar un desarrollo químico-farmacéutico que promoviera al sector.
Las voces a favor
Las medidas del Gobierno contaron con el apoyo de diversos sectores de la sociedad, ya que generaban un alivio para los consumidores y aseguraban el acceso de medicamentos de mejor calidad. Incluso la Confederación Médica de la República Argentina se manifestó a favor de las nuevas normas a través de un documento en el cual reclamaba la necesidad de un marco legislativo que sirviese como instrumento para regular los precios de los medicamentos reduciendo los costos de la atención médica.
Por su parte, a poco de la aprobación de las leyes, la Confederación Farmacéutica y Bioquímica Argentina publicó una solicitada en la que señalaba que los precios de los medicamentos eran un problema sin una solución adecuada aún. Asimismo, afirmaba que los farmacéuticos y otros profesionales de la salud aportaban, desde su saber técnico, lo necesario para demostrar que los medicamentos eran un bien social y no una simple mercadería de la que podría prescindirse.
En el sector comercial, los trabajadores de farmacias nucleados en la Confederación General de Empleados de Comercio, también expresaron su apoyo a la aprobación de la normativa, mientras que la Confederación Farmacéutica Argentina señaló que las leyes eran fundamentales para terminar con el fraude en la elaboración de los medicamentos y con la arbitraria fijación de precios.
Por último, la Facultad de Farmacia y Bioquímica de la Universidad de Buenos Aires se expresó a favor a través de una declaración del Consejo Directivo, así como también el Colegio de Farmacéuticos y Bioquímicos de la Capital Federal.
Las voces en contra
En cambio, las voces contrarias a las medidas se concentraron en un sector de la Unión Cívica Radical Intransigente pero, fundamentalmente, en aquellos sectores vinculados a intereses privados en el ámbito de la industria farmacéutica.
Los laboratorios extranjeros conformaron un sólido bloque que se propuso enfrentar el proyecto del Poder Ejecutivo a cualquier costo. Para ello, supieron entablar alianzas políticas que les permitieron fortalecer su postura crítica al rol del Estado. Las presiones políticas e incluso el lobby económico, como por ejemplo el pedido por parte de los laboratorios al gobierno de Suiza para que obstaculizara la reestructuración de la deuda argentina con el Club de París, generaron, hacia fines de 1964, un contexto muy adverso para el Gobierno.
Los medios de comunicación iniciaron una virulenta campaña de desgaste de la figura presidencial (allí nació la famosa tortuga) y extensas editoriales cuestionando la gestión, promoviendo la intervención del sector militar y en búsqueda de la construcción de un clima golpista que culminará en una nueva interrupción a la democracia el 28 de junio de 1966.
* Historiador. Especialista y Magíster en Historia Económica y de las Políticas Económicas (UBA). Docente en la Universidad Provincial de Ezeiza y en la Universidad de Buenos Aires. Autor del libro El Estado y el negocio de la salud: La producción de medicamentos como herramienta estratégica de salud pública en Argentina (1946-1966) de editorial Grupo Editor Universitario. @rvalentini_
